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【问答】林业部等六部门有关领导就中办、国办印发《关于做好中央政权专项债券发行及项目配套融资工作之通告》答记者问

通告日期:2019-06-11 笔者: 来源:林业部

使得发挥财政货币政策意图 

支持搞活专项债券发行及项目配套融资有关工作

——林业部、提高改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关领导就中办、国办印发《关于做好中央政权专项债券发行及项目配套融资工作之通告》答记者问

  为进一步指导有关方面做好贯彻落实工作,地方办公厅、国务院办公厅近日印发《关于做好中央政权专项债券发行及项目配套融资工作之通告》(以下称《通告》)。于是,按照党中央、中科院文件规定和要求,林业部、提高改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关领导回答了记者提出的题目。 

一、问:《通告》出台背景是什么? 

  答:中共中央、中科院高度重视地方政权债务风险防范。按照党中央、中科院决定部署,以及《中华人民共和国预算法》(2014年修订)等法规制度规定,中科院有关单位加快建立全面规范的中央政权举债融资体制,深化限额管理和清算管理,布局发行地方政权债券置换存量债务、健全地方政权专项债券制度、进行债务风险评估和预警、确立应急处置机制、推行分类违约处置、推进政府债务信息公开、构建常态化监督机制、依法查处问责违法违纪融资担保行为,逐步形成覆盖地方政权债务管理各个环节的“闭环”管理系统。截至2018年底,我国地方政权债务18.39万亿元,中央政权支持率(债务余额/概括财力)为76.6%。增长纳入预算管理的联合政府债务14.96万亿元,两项协议,我国政府债务33.35万亿元。按照国家测绘局公布之我国2018年GDP起来核算数90.03万亿元计算,我国政府债务负债率(债务余额/GDP)为37%,低于主要市场经济国家和新生市场国家水平,风险总体可控。同时,各地区、各机关认真落实落实党中央、中科院决定部署,健全管理制度,确立政府举债终身问责、倒查责任机制,严格整治举债乱象,坚定遏制隐性债务增量,目前地方政权违法违纪无序举债的取向初步得到遏制。 

  防范化解地方政权债务风险必须用改造之措施解决前进中的矛盾和题材,坚持不懈疏堵并重,把“开大铜门”和“严堵后门”和谐起来,在严格控制地方政权隐性债务、坚定遏制隐性债务增量、坚定不走无序举债搞建设的路的同时,勉励依法依规通过市场化融资解决项目资产来源。中共中央、中科院高度重视做好地方政权专项债券发行和应用工作,地方经济工作会议、政府工作报告和国务院常务会议都对此提出强烈要求。因而,地方办公厅、国务院办公厅专门印发《通告》,提醒做好工作。 

二、问:《通告》重要内容是什么? 

  答:《通告》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,健全落实落实党中央、中科院决定部署,按照坚持疏堵结合、协同配合、突出重点、防控风险、稳定预期的规格,下支持搞活专项债券项目融资工作、进一步健全专项债券管理和配套措施、依法合规推进重点灾害性项目(以下称重大项目)融资、增强组织保障等方面,谈及了相关工作要求,尊重引导地方政权履职尽责,依法合规做好专项债券发行及项目配套融资工作,用改造之点子开大开好中央政权规范举债融资的“前门”。 

  一是帮腔搞活专项债券项目融资工作。《通告》谈及合理明确金融支持专项债券项目标准,本支持精准聚焦国家重要领域和重点项目,再接再厉引导金融部门对符合规范的档次提供配套融资支持,兴许将专项债券作为符合规范的第一项目资本金,确保兑现专项债券项目和社会化融资项目到期债务偿还责任。 

  二是进一步健全专项债券管理及配套措施。《通告》渴求大力做好专项债券项目推介,保护专项债券项目融资与偿债能力相匹配,深化信用评级和距离定价,提升地方政权债券发行定价市场化程度,加上地方政权债券投资群体,成立提高长期专项债券比例,加紧专项债券发行使用进度。 

  三是守法合规推进重点项目融资。《通告》渴求支持重点项目市场化融资,成立保障必要在建项目后续融资,多渠道筹集重大项目资本金。 

  四是增强组织保障。《通告》强调严格落实工作责任,增强机关监管合作,推进债券项目公开,确立正向激励机制,依法合规予以免责,深化跟踪评估监督。 

三、问:《通告》对支持搞活专项债券项目融资工作提出了哪些要求? 

  答:《通告》围绕用改造之措施解决前进中的矛盾和题材的对象,根据有关法规政策规定,下成立明确金融支持标准、突出资金支持重点、提供配套融资支持、加大重大项目资本金渠道、保护偿债责任等方面,谈及系统性政策措施,支持搞活专项债券项目融资工作,既发挥专项债券增加有效投资的带动作用,又坚决守住防控风险的底线,现实保护经济正常向上可持续。 

  一是理所当然明确金融支持专项债券项目标准。《通告》众目睽睽,对没有收益的第一项目,穿过统筹财政预算资金和中央政权日常债券予以支持。对有稳定收益且收益全部属于政府性基金收入的第一项目,由中央政权发行专项债券融资;公款兼有政府性基金收入和另外经营性专项收入(以下简称专项收入,包括交通票款收入等),且偿还专项债券本息后仍有盈余专项收入的档次,可以由承担专项债券项目建设任务的企业法人项目单位(以下简称项目单位)根据未纳入预算管理的结余专项收入状况向金融部门市场化融资。 

  二是精准聚焦重点领域和重点项目。《通告》谈及,勉励地方政权和国民经济部门依法合规使用专项债券和另外市场化融资方式,第一支持京津冀协同发展、鸭绿江经济带发展、“近处一路”振兴、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等关键战略和农村振兴战略,以及推进社区改造等保障性安居工程、改制扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、公路、税收公路、航站、水利、生态农业、临床健康、水电气热等公用事业城镇基础设施、金融业农村基础设施等世界以及其他纳入“十三五”计划内符合规范的第一项目建设。 

  三是知难而进鼓励金融部门提供配套融资支持。《通告》谈及,对应实行集团化经营管理的档次,勉励和引导银行机构以项目贷款等措施支持符合规范的专项债券项目建设。勉励保险机构为符合规范的远期限专项债券项目建设提供融资支持。兴许项目单位发行公司信用类债券,支持符合规范的专项债券项目。  

  四是允许将专项债券作为符合规范的第一灾害性项目资本金。《通告》谈及,对于专项债券支持、符合中央主要决策部署、具有较大示范带动作用的第一项目,重要是国家重要支持的公路、江山高速公路和支持推进国家重要战略实施的中央高速公路、供电、供气项目,在评估项目收支偿还专项债券本息后其他经营性专项收入具备融资条件的,兴许将一些专项债券资金作为一定比例的档次资本金,但不得超越项目收支实际水平过度融资。中央政权按照一一对应原则,名将专项债券资金严格落实到实体政府投资项目,不可将专项债券作为政府投资基金、资产投资基金等各个股权基金的财力来源,不可通过举办壳公司、系列子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、罕见放大杠杆。 

四、问:《通告》如何健全专项债券管理和配套措施? 

  答:《通告》根据现行法律法规和策略规定,按照市场化改革动向,进一步高级化完善专项债券管理及配套措施,下专项债券项目推介、保护项目融资与偿债能力相匹配、深化信用评级和距离定价、提升债券发行定价市场化程度、加上债券投资群体、增强长期专项债券比例、加紧债券发行使用进度等方面,谈及相关工作要求,既支持搞活专项债券发行及项目配套融资工作,又推动地方政权债券沿着市场化改革动向发展,落实让市场在国民经济资源配置中发挥建设性作用。 

  一是大力做好专项债券项目推介。《通告》谈及,中央政权通过印发项目清单、集中公告等措施,加大向金融部门推介符合规范专项债券项目的能见度。国民经济管制机关积极配合地方政权工作,初三和协调经济部门参与。国民经济部门按照工业化原则、独立自愿予以支持,加紧专项债券推介项目落地。 

  二是深化信用评级和距离定价。《通告》渴求,推进全国统一的中央政权债务信息公开平台建设,由中央政权定期公开其债务限额、余额、汇率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息,形成地方政权债券统计数据库,支持市场机构独立评级,根据政府债务实际风险水平,成立形成市场化的税款利差。加紧建立地方政权贷款评级体系,增强债务风险评估和预警结果在国民经济监管等方面的使用。 

  三是提升地方政权债券发行定价市场化程度。《通告》强调,坚持不懈地方政权债券市场化发行,进一步回落对中央政权债券发行的市政干预和海口指导,不可通过行政储蓄和国库现金管理操作等手段变相干预地方政权债券发行定价,促进地方政权债券发行利率合理反映地区差异和类型差异。禁止地方政权及他单位通过经济部门排名、市政资金存放、开办信贷目标等措施,直接或间接向金融部门施压。 

  四是增长地方政权债券投资群体。《通告》谈及,推动地方政权债券通过商业银行柜台在本地区范围内向个人和中小机构投资者发售,推而广之对个人投资者发售量,增强商业银行柜台发售比例。勉励和引导商业银行、跨国公司、基金公司、中保基金等单位投资者和个体投资者参与投资地方政权债券。成立确定地方政权债券柜台发售的零售价机制,提高对个人投资者的引力。及时研究储蓄式地方政权债券。提醒金融部门积极参与地方政权债券发行认购,勉励资管产品等非法人投资者增加地方政权债券投资。再接再厉采取证券交易所提高非金融机构和个体投资地方政权债券的方便性。生产地方政权债券交易型密码式指数基金,穿过“债券通”等体制吸引更多境外投资者入股。推动登记结算机构等债券市场基础设施互联互通。 

  五是理所当然提高长期专项债券期限比例。《通告》渴求,专项债券期限原则上与品类期限相匹配,降低期限错配风险,防止资金闲置浪费。逐步加强长期债券发行占比,对于铁路、省际交通、税收公路、水利等建设和运营期限较长的第一项目,勉励发行10年期以上的老专项债券,更好匹配项目资产急需和时限。成立确定再融资专项债券期限,原则上与同一项目盈余期限相匹配,避免频繁发债增加资本。健全专项债券本金偿还方式,在到期一次性偿还本金方式的基础上,勉励采取本金分期偿还方式,既确保分期项目收支用于偿债,又平缓债券存续期内偿债压力。 

  六是加速专项债券发行使用进度。《通告》谈及,对预算拟安排新增专项债券的档次可以通过先行调度库款的措施,加紧项目建设速度,债券发行后及时回补。到处要均衡专项债券发行时间安排,力争当年9那天前基本发行完毕,尽早发挥资金利用效益。 

五、问:《通告》对保护重大项目资产急需提出哪些要求? 

  答:《通告》根据相关法规和策略规定,在严格整治举债乱象、禁止无序举债搞建设之同时,众目睽睽了遵纪守法合规推进重点项目、组建项目建设之方针要求,并鼓励多渠道筹集重大项目资本金,概括施策进一步支持稳定增长有效投资。 

  一是帮腔重点项目市场化融资。《通告》众目睽睽,对于一些实行集团化经营管理且有经营性收益的基础设施项目,包括已投入国家和特区、省、地方级政府及机关印发的“十三五”计划并按规定权限完成审批或核准程序的档次,以及提高改革部门牵头提出的另外补短板重大项目,国民经济部门可按照工业化原则自主决策,在不新增隐性债务前提下给予融资支持,保护项目合理资金急需。 

  二是理所当然保障必要在建项目后续融资。《通告》谈及,在严格依法解除违法违纪担保关系的基础上,对存量隐性债务中的必要在建项目,兴许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的大前提下与国民经济部门协商继续融资,避免出现工程烂尾。勉励地方政权合法合规增信,穿过补充有效抵质押物或由第三方担保单位担保等措施,保护债权人合法权益。 

  三是多渠道筹集重大项目资本金。《通告》众目睽睽,勉励地方政权通过统筹年度决算收入、上面转移支付、结转结余资金,以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。兴许地方政权运用各类财政建设补助资金、地方预算内投资行为第一项目资本金,勉励地方政权将发行地方政权债券之后腾出的资金用于重点项目资本金。 

六、问:《通告》谈及建立正向激励机制、依法合规予以免责,重要内容和策略考虑是什么? 

  答:《通告》落实落实党中央关于坚持“三个区分开来”的旺盛和要求,在深化责任意识、坚定查处违纪违纪行为的同时,针对可能生存的组成部分中央政权和国民经济部门担心问责而不作为的状态,下成立正向激励、依法合规予以免责两地方,既提出相关激励性措施,又设定合规免责的境界,基本打消地方政权、国民经济部门合法合规行为的富余顾虑。 

  一是成立正向激励机制。《通告》谈及,研讨建立正向激励机制,名将做好专项债券发行及项目配套融资工作、加紧专项债券发行使用进度与全年专项债券额度分配关系,对专项债券资金发行使用进度较快的地带予以适当倾斜支持。相当提高地方政权债券作为信贷政策支持再贷款担保品的质押率,进一步增长国民经济部门持有地方政权债券的主动。 

  二是守法合规予以免责。《通告》强调,既要深化责任意识,孰举债谁承担、孰融资谁承担,严格整治举债乱象,也要明了政策界限,兴许合法合规融资行为。对国民经济部门依法合规支持专项债券项目配套融资,以及依法合规支持已投入国家和特区、省、地方级政府及机关印发的“十三五”计划并按规定权限完成审批或核准程序的档次和进步改革部门牵头提出的另外补短板重大项目,凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的,不确定为隐性债务问责情形。对国民经济部门支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的,也不确定为隐性债务问责情形。 

七、问:《通告》印发是否意味着放松债务风险管控,如何防范专项债券及项目配套融资风险? 

  答:《通告》健全落实党之十九大和十九届二中、研讨会精神,坚持不懈以供给侧结构性改革为内线不动摇、坚持不懈结构性去杠杆的主导思路、坚持不懈稳定政策预期、坚定不搞“大水漫灌”,下成立明确融资标准、严厉项目资本金条件、确保兑现偿债责任、保护项目融资与偿债能力相匹配、深化跟踪评估监督等五个地方,构建风险防控体系,在用改造之措施“开大铜门”的同时,坚定打好防范化解重大风险攻坚战。 

  一是区分不同种类情况,列入合理明确金融支持标准。严厉履行党中央、中科院文件规定,专项债券必须用于有稳定收益的档次。对没有收益的第一项目,穿过统筹财政预算资金和中央政权日常债券予以支持。对有稳定收益且收益全部属于政府性基金收入的第一项目,由中央政权发行专项债券融资;公款兼有政府性基金收入和另外经营性专项收入,且偿还专项债券本息后仍有盈余经营性专项收入的第一项目,可以由有关企业法人项目单位依据未纳入预算管理的结余其他经营性专项收入状况向金融部门市场化融资。对公款中不含其他经营性专项收入或偿还专项债券本息后其他经营性专项收入没有剩余的第一项目,不可向金融部门市场化融资,防止形成新增隐性债务。 

  二是严格设定政策原则,禁止动用专项债券作为第一项目资本金政策层层放大杠杆。兴许将一些专项债券资金作为一定比例的档次资本金应当同时具备三项原则:着重,应该是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动作用的第一项目;老二,涉及领域主要是国家重要支持的公路、江山高速公路和支持推进国家重要战略实施的中央高速公路、供电、供气项目;先后三,评估项目收支除偿还专项债券本息后,另外经营性专项收入具备向金融部门市场化融资条件的档次。 

  同时,《通告》众目睽睽不得超越项目收支实际水平过度融资,渴求地方政权将专项债券严格落实到实体政府投资项目,不可将专项债券作为政府投资基金、资产投资基金等各个股权基金的财力来源,不可通过举办壳公司、系列子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、罕见放大杠杆。 

  三是增强风险评估论证,确保项目融资与偿债能力相匹配。《通告》渴求,中央政权、品种单位和国民经济部门加强对公益性项目融资的样子论证和风险评估,丰盛论证项目预期收入和融资期限及还本付息的匹配度,成立编制项目预期收入与融资平衡方案,举报项目全生命周期和年度收支相抵情况,使项目预期收入覆盖专项债券及市场化融资本息。要求金融部门市场化融资支持的, 中央政权指导项目单位比照上述要求进行工作,向金融部门全面真实及时披露审批融资所需信息,准确反映偿还专项债券本息后的另外经营性专项收入,使项目对应可用于偿还市场化融资的另外经营性专项收入与市场化融资本息相平衡。国民经济部门严格按商业化原则审慎做好项目合规性和融资风险审核,在归还专项债券本息后的另外经营性专项收入确保市场化融资偿债来源的大前提下,按商业化原则对符合规范的第一灾害性项目积极予以支持,独立决策是否提供融资及现实融资数量和比重并自担风险。 

  四是严峻偿债资金管理,确保兑现到期债务偿还责任。《通告》众目睽睽,乡级政府对专项债券依法承担任何偿还责任。构成使用专项债券和社会化融资的档次,品种收支实行分账管理。品种对应的内阁性基金收入和用于偿还专项债券的另外经营性专项收入及时足额缴入国库,确保专项债券还本付息资金安全;品种单位依法对市场化融资承担任何偿还责任,在银行开立监管账户,名将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的另外经营性专项收入,适时足额归集至监管账户,保护市场化融资到期偿付。市场化转型尚未形成、客运量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。禁止项目单位以任何方法新增隐性债务。 

  五是深化跟踪评估监督,重要事务及时请示报告。《通告》渴求,中央各级政权、中央经济监管部门、国民经济部门动态跟踪政策执行情况,总结经验做法,梳理存在问题,适时研究提出政策建议。中科院有关单位按职责加大政策执行情况之监察力度,尤其是对将专项债券资金作为项目资本金的档次要提高跟踪评估,重要事务及时按顺序请示报告。 

八、问:《通告》兴许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的大前提下与国民经济部门协商继续融资,试问为何这样操作? 

  答:《通告》落实落实党中央、中科院关于防范化解地方政权隐性债务风险的决定部署,相关政策规定兼顾了不懈遏制隐性债务增量和积极向上妥善化解隐性债务存量的沟通,有利于避免形成“一半”水利,有利于在锲而不舍去杠杆的同时防范“查办风险的风险”。重要体现在三个地方: 

  一是有目共睹政策适用对象,重要是必不可少的重建项目,避免形成“一半”水利,造成富余的财力损失浪费。对于政府投资组建项目和富余的重建项目,不适用相关政策规定。 

  二是界定政策适用范围,严厉限定在产量隐性债务范围内,且不扩大项目建设规模,确保不会新增隐性债务。对存量隐性债务范围外的档次,不适用相关政策规定。 

  三是防范风险作为前提,众目睽睽要求相关融资必须树立在严格依法解除违法违纪担保关系的基础上、必须由融资平台公司和国民经济部门自主协商,由经济部门根据项目风险而不是政府贷款自主决策,确保实行真正的神化操作,不形成新的风险。 

九、问:当年以来地方政权债券发行使用状态如何? 

  答:按照党中央、中科院决定部署,林业部加大工作力度,督促指导地方加速新增地方政权债券(以下简称新增债券)批发使用工作。2019年1-5月,新增债券累计发行14596亿元,其中新增专项债券8598亿元;发债规模已占2019年增产地方政权债务限额3.08万亿元的47.4%,批发进度接近一半,超过序时进度。 

  同时,到处发行的骤增债券主要用于在建项目建设,再接再厉支持打赢三大攻坚战,强有力支持国家重要区域发展战略,基本推进社区改造、自然灾害防治体系建设、公路、江山高速公路、水利、乡野振兴、生态农业、乡镇基础设施、金融业农村基础设施等方面重大项目建设,稳定投资效果明显。 

  副一地,按照党中央、中科院决定部署,相关单位将继续督导各地进一步加快债券发行使用进度,带动有效投资扩张,并发表对对民间投资的撬动作用,促进经济稳定健康运行。